Resulta ampliamente conocido que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (en adelante, “ITSS”) desempeña un papel crucial en la vigilancia y control del cumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales (en adelante, “PRL”) en España. En muchas ocasiones, ese papel se lleva a cabo a través de sus actuaciones inspectoras, siendo sumamente recomendable que las empresas se conciencien de la importancia de estas actuaciones de comprobación, que gozan de presunción de certeza y suelen finalizar con el levantamiento de actas, las cuales pueden llegar a anularse por distintos motivos, entre otros, por caducidad.
A continuación, explicamos brevemente, entre otros, cuáles son exactamente las funciones de la ITSS en esta materia, en qué consisten estas actividades inspectoras y causas de anulación de las mismas.
1.- Normativa aplicable.
La legislación que debe tenerse en cuenta en este caso es la siguiente:
- Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
- Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.
- Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
- Real Decreto 192/2018, de 6 de abril, por el que se aprueban los estatutos del Organismo Autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
- Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social.
2.- Funciones de la ITSS en materia de PRL.
Resulta conveniente exponer de antemano, de manera sucinta, cuáles son las funciones de la Inspección en el ámbito de la prevención de riesgos laborales. En este sentido, debe decirse que la mayoría consisten en:
- Efectuar visitas a las empresas a instancias del trabajador y sus representantes legales cuando los mismos consideren que las medidas adoptadas y los medios utilizados por empresario son insuficientes para garantizar la seguridad y salud en el trabajo.
- Vigilar el cumplimiento de la normativa, así como normas jurídico-técnicas y proponer la sanción correspondiente a las infracciones observadas, así como el ejercicio de las funciones de investigación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
- Asesorar a empresas y trabajadores e informar a Juzgados de lo Social en distintos procesos (determinación de la contingencia, falta medidas de seguridad en accidentes de trabajo y enfermedad profesional, circunstancias en que sobrevino el accidente o enfermedad, trabajo que realizaba el accidente o enfermo, etc.), así como a la autoridad laboral (accidentes de trabajo mortales y aquellos en los que se considere necesario el informe por las características o los sujetos afectados) y Dirección Provincial del INSS (sobre la declaración del recargo de prestaciones).
- Efectuar requerimientos de que se subsanen determinadas circunstancias, salvo que proceda la paralización inmediata de los trabajos.
- Ordenar la paralización o suspensión inmediata de los trabajos y tareas, previas las comprobaciones oportunas.
En este ámbito, al margen de que se precisa de un expediente tramitado conforme a la ley para sancionar, en la tramitación hay que separar la fase instructora de la fase sancionadora, pues cada una de estas fases está encomendada un órgano diferente.
3.- Actividades previas al inicio de procedimientos sancionadores. Plazos.
La ITSS puede desarrollar una serie de actuaciones inspectoras de carácter comprobatorio. Estas actuaciones pueden durar como máximo 9 meses, salvo que el retraso sea imputable al sujeto inspeccionado o personas dependientes del mismo (art. 21.4 Ley 23/2015). Sin embargo, este plazo puede ampliarse por otros 9 meses (hasta un total de 18 meses), cuando se den una serie de circunstancias que se encuentran tasadas legalmente.
En cuanto al cómputo del plazo, hay que tener en cuenta distintas reglas que se establecen en el 17.3 del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la ITSS, las cuales consisten en los siguiente:
- Cuando la actuación se inicia mediante visita a centro o lugar de trabajo, el cómputose inicia a partir de la fecha de la primera visita efectuada y no con la previa orden de servicio cuando exista.
- Si la actuación comienza por requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado, el cómputo se inicia desde la fecha de la efectiva comparecencia del sujeto, siempre que haya aportado la totalidad de la documentación requerida.
- Si iniciada visita de inspección a un centro o lugar de trabajo no fuese posible concluir la comprobación por falta de aportación de los antecedentes necesarios, o por ausencia o negativa a declarar de persona afectada por las comprobaciones, es posible requerir la comparecencia de los sujetos obligados, iniciándose el cómputo desde el momento de la misma.
- En ningún caso debe considerarse incluido el tiempo transcurrido durante el aplazamiento concedido al sujeto obligado en el supuesto de formularse requerimientos de subsanación de incumplimientos previos por parte del órgano inspector.
Cabe añadir que las actuaciones comprobatorias seguidas ante un mismo sujeto, una vez iniciadas, no pueden interrumpirse por tiempo superior a 5 meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas dependientes de él, o cuando se constate la imposibilidad de proseguir la actuación inspectora por la pendencia de un pronunciamiento judicial que pueda condicionar el resultado de la misma (art. 21.4 Ley 23/2015). En cualquier caso, el término final será la fecha del acta.
4.- Formas de inicio de actuaciones previas de comprobación.
Las actuaciones previas de comprobación o investigación puedan comenzar de distintas formas, tal y como subraya expresamente el art. 9 Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social.
Así, la actividad previa de comprobación puede iniciarse:
-Por orden superior de la autoridad competente;
-Por orden de servicio del titular de la Dirección Especial, de la Dirección Territorial, de las Jefaturas de la Inspección Provincial, de sus Unidades especializadas, o del Inspector encargado del equipo;
-Por petición de cualquier órgano jurisdiccional cuando determine su objeto, amplitud y finalidad;
-Por petición concreta de los organismos de la Seguridad Social, que colaborarán con la ITSS conforme dispone el artículo siguiente, o a solicitud de otra Administración pública;
-Por propia iniciativa del Inspector de Trabajo y Seguridad Social teniendo en cuenta criterios de eficacia y oportunidad según lo determinado en las disposiciones vigentes;
-Por denuncia de hechos presuntamente constitutivos de infracción en el orden social.
Es imprescindible tener en cuenta que la ITSS actuará de oficio siempre, como consecuencia de orden superior, de orden de servicio derivada de planes o programas de inspección, a petición razonada de otros órganos, en virtud de denuncia o por propia iniciativa de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, todo ello en los términos que reglamentariamente se determinen, de conformidad con el art. 20 Ley 23/2015.
Además, la ITSS puede hacer uso de toda la información disponible para la programación de actuaciones de inspección.
5.- Competencia para realizar la actividad inspectora.
El órgano competente para realizar la actividad inspectora previa al procedimiento sancionador es la propia ITSS, según lo dispuesto en los arts. 12 y ss. Ley 23/2015.
Ahora bien, esa actividad se desarrolla como tal a través de funcionarios, que son tanto inspectores de trabajo y seguridad social como subinspectores laborales, son ellos quienes por imperativo legal guían el procedimiento de comprobación.
6.- Caducidad de las actuaciones y prescripción de la infracción.
Es importante recalcar, a efectos de las actuaciones inspectoras, que no debe confundirse la caducidad con la prescripción. La caducidad es aplicable, de haber transcurrido los plazos señalados anteriormente, únicamente al procedimiento. La prescripción, en cambio, concierne a la infracción.
Aclarada la cuestión, debe decirse, por tanto, que, salvo que lo impida la prescripción de la infracción, de existir la caducidad de las actuaciones de comprobación, la Inspección podrá promover nuevas actuaciones de comprobación, aun referentes a los mismos hechos, y extender su acta, siempre que se den los siguientes requisitos:
- Que se dicte resolución por el jefe de la Inspección declarando antes la caducidad de las actuaciones iniciales y su archivo.
- Que esta resolución adquiera firmeza.
- Que no haya transcurrido el plazo de prescripción de la infracción cometida.
- Que se inicien nuevas actuaciones, habitualmente el origen de esta será una nueva orden de servicio.
Las actuaciones inspectoras deben llevarse a cabo, hasta su conclusión, por los inspectores o subinspectores que las hubiesen iniciado. Solo es posible la sustitución en casos tasados (cese, traslado, enfermedad u otros) que deben ser notificados, de producirse, al sujeto inspeccionado.
Además, las comprobaciones efectuadas en las actuaciones inspectoras previas que hayan caducado tienen el carácter de antecedente para las sucesivas actuaciones haciendo constar formalmente tales incidencias y siempre que se motive en el acta.
7.- Fin de las actuaciones inspectoras.
Una vez haya concluido la actividad inspectora previa, el procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de dicha actividad inspectora previa, por acta de infracción de la ITSS.
El acta deberá ajustarse al contenido establecido en el art. 14 Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, reflejando, entre otros, y al margen de los datos identificativos del empresario, los hechos comprobados por el funcionario actuante, con expresión de los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, la infracción o infracciones presuntamente cometidas, con expresión del precepto o preceptos vulnerados, y su calificación, y propuesta de sanción.
Además, el acta deberá notificarse al presunto sujeto o sujetos responsables en el plazo de diez (10) días hábiles contados a partir del término de la actuación inspectora, pudiéndose formular alegaciones contra la misma y aportar prueba, en el plazo de quince (15) días hábiles.
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